Эксперты Российского экологического общества подготовили рекомендации по применению концессионных соглашений при строительстве мусоросортировочных комплексов

28 января, 2020
Интервью, аналитика, Новости, Федеральные новости

Рекомендации подготовлены советником председателя Российского экологического общества Михаилом Замариным при поддержке Центра экологических реформ.

Как это работает

Система обращения ТКО централизована. На федеральном уровне создан «Российский экологический оператор» – интегратор новой системы. В каждом регионе принята «Территориальная схема обращения ТКО»: в ней прописан весь путь ТКО от попадания в контейнер до переработки, прописаны нормативы и регламенты схемы. Ответственность за реализацию целиком и полностью несёт региональный оператор. Система работы с отходами делится на три части:

— сбор и транспортировка ТКО

— сортировка ТКО

— утилизация (захоронение или переработка) ТКО

Региональный оператор может исполнять работу своими силами либо на любом этапе прибегнуть к услугам подрядчиков. Если со сбором ТКО и захоронением его на полигонах особых проблем не возникает, то для сортировки и переработки требуются новые производственные мощности.

В чем интерес

Нацпроект новой системы обращения ТКО предполагает серьёзную долю частных инвестиций. Предполагается, что частные предприниматели построят сортировочные и перерабатывающие заводы. Население заплатит за эту работу по тарифам за услуги по вывозу ТКО. А государство выступит гарантом возврата инвестиций, контролёром тарифов и законности работы. Все в выигрыше: общество решает проблему с утилизацией отходов, государство получает одобрение населения, а бизнес извлекает прибыль. Ведь по задумке тарифы позволяют отбить капитальные вложения в инфраструктуру, а затем получать доход уже из самого ТКО.

В чем проблема

Заявленная система красиво работает уже в сложившемся рынке со многими агентами, когда есть и налаженный мусорный поток, и его реализация на стадии переработки. У нас пока в конце мусорного цикла большая часть ТКО уходит в землю вместе с деньгами. В законодательстве отсутствует мотивация к развитию: извлечённые из переработки доходы вычитаются из гарантированного тарифа. Эту норму сейчас будут корректировать. В целом есть острая нехватка инвестпроектов. Бизнес опасается сложного регулирования и неявных гарантий отдачи долгосрочных инвестиций. Государство в лице регионов не спешит осваивать новые возможности. Население долго привыкает к новым тарифам. Из-за неплатежей на грани банкротства уже находятся десятки региональных операторов.

Есть решение

Несмотря на все проблемы, бизнесу интересен рынок отходов, особенно в части сортировки. «Нулевая» стадия освоения регионов позволяет на многие годы закрепить за собой конкретную территорию под гарантированные тарифы и объём ТКО, что на следующей стадии даёт возможность задуматься о строительстве перерабатывающих мощностей и перспективе увеличения прибыли. В свою очередь регионы, проваливающие сроки исполнения нацпроекта «Экология», сейчас будут торопиться исполнить нормативы, то есть искать инвесторов и партнёров. Для упаковки государственно-частного партнёрства и взаимных гарантий исполнения обязательств придуман и уже давно действует механизм концессии.

Для чего нужна концессия

Механизм концессии позволяет учесть интересы всех заинтересованных в решении проблемы ТКО сторон. Концессионер обязуется построить мощности и организовать работу по сортировке ТКО. Для этого он участвует в конкурсе, чтобы доказать региональным властям свою состоятельность и обосновать лучшие финансовые условия. Победитель заключает договор с региональным оператором на 25 лет под определённый объём ТКО и твёрдый тариф, позволяющий отбить инвестиции. Гарантом стабильности тарифа выступает регион. При любом регуляторном изменении (тарифа или законов), которые ведут к недополученным концессионером доходам, убытки возмещает региональный бюджет. Это же касается и банковских рисков, если концессионер прибегает к заёмным средствам, а как правило так случается почти всегда. Основополагающий принцип концессионного законодательства – гарантия вложенных инвестиций. Эта гарантия работает даже при расторжении соглашения по вине концессионера.

Типовые права и обязанности сторон

Концедент (региональная власть)

Предоставление концессионеру земельных участков
Финансирование части затрат на создание и эксплуатацию объекта соглашения
Предоставление концессионеру права владения и пользования объектом соглашения в течение срока действия соглашения
Гарантирование установленных концессионным соглашением долгосрочных параметров деятельности концессионера
Гарантирование минимального дохода концессионера
Возмещение недополученных доходов концессионера

Концессионер (инвестор)

Проектирование объектов
Строительство объектов
Регистрация права собственности концедента на объект концессионного соглашения
Оказание услуг с использованием объекта соглашения (эксплуатация)
Финансирование всех или части затрaт на создание и эксплуатацию объекта соглашения
Осуществление текущего и / или капитального ремонта в объеме, указанном в соглашении
Передача концеденту объекта по завершении срока действия соглашения в состоянии, указанном в соглашении

Как сделать концессию. Сложности и барьеры

Заключение концессии – это сложный юридический и инжиниринговый процесс, который многократно затруднён из-за вовлечения стороны государства, а значит бюрократизации и регламентации каждого шага. Опустим процесс построения бизнес-плана вашего проекта и выйдем сразу на перспективу сделки. Пройдёмся по основным направлениям работы.

— Государство. Как правило, в начале проекта вам необходимо заручиться поддержкой региональных властей. Это означает не только выбрать клиентоориентированный регион с открытым рынком, со стабильной командой правительства и правильно себя позиционировать на деловых встречах. Вы должны просчитать все технические и финансовые параметры вашего проекта, ведь потом их будет непросто скорректировать. Это точный расчёт тарифа, выбор земельного участка, оценка территориальной схемы по обращению с ТКО. Готовую заявку вам предстоит нести на конкурс либо, если нет конкурентов, на заявочную комиссию. Необходимо просчитать баланс ожидаемой прибыли и уровня социальных обязательств региона. Регион берёт на себя все риски вашей концессии, а значит чиновники, которые ставят подпись, рискуют карьерой и даже свободой. Успех вашей заявки зависит от убедительности ваших гарантий по реализации проекта.

— Региональный оператор. После утверждения вас в качестве концессионера региональный оператор обязан с вами работать, но не обязан любить и уважать. Важно наладить с коллегами профессиональные отношения. Гарантия вашей выручки — внесение объекта в Территориальную схему по обращению с отходами. Региональный оператор или другой его подрядчик отвечает перед вами за поступление ТКО в оговоренном объёме.

— Банки. Сегодня банки с охотой кредитуют инвестиционные проекты в сфере сортировки и утилизации бытовых отходов. Кредитование таких объектов признается проектным финансированием с присущей ему оценкой рисков. Классический концессионный проект не требует предоставления дополнительного обеспечения для финансирования, в том числе: поручительств, залогов недвижимости или иного имущества, банковских гарантий и проч. Основным обеспечением являются права концессионера по соглашению, залоги банковских счетов, на которые поступает выручка концессионера, доли (акции) в капитале концессионера без права голосования по ним. В то же время именно банк даёт заключение на ваш проект, оценивая компетентность, опыт, благонадёжность заёмщика и эффективность самого проекта. Эту оценку принимает во внимание и регион. Прохождение стадии переговоров с банками — важная часть концессионного процесса.

— Инжиниринг и проектирования. Опыт возведения заводов по сортировке и переработке ТКО в России невелик. Как правило, инвесторы заходят на проект всё ещё испытывая необходимость в инжиниринговом консалтинге или готовых технологических решений под ключ. Здесь важно синхронизировать процесс утверждения технического объекта с заявкой на концессию, ведь ваша прибыль привязана к тарифу и объёму ТКО, а значит избыточные или недостающие мощности растянут срок возврата инвестиций. Необходимо заранее понять, с какими компаниями и специалистами выходить на возведение объектов – в последний момент их могут просто увести в другой регион. В итоге важно иметь на руках технологические решения по комплектации мусоросортировочных комплексов исходя из массы поступающих ТКО и необходимой эффективности отбора полезных фракций (ВМР). Рассчитать капитальных расходов на строительство мусоросортировочных комплексов, в т.ч. изготовление, монтаж и ввод в эксплуатацию технологического оборудования. А также понять операционные расходы, необходимых для эксплуатации мусоросортировочных комплексов. И это лишь на старте.

— Рынок. Необходимо сразу оценить весь региональный рынок обращения с ТКО, узнать конкурентов и коллег. Взаимодействие разных частей системы – сбор, сортировка, переработка – позволит извлечь дополнительную прибыль, либо оценить перспективу собственных вложений в смежные отрасли. Сегодня выручка от продажи вторичного сырья уменьшает тарифную выручку. По действующему регулированию эта выручка вычитается из тарифной выручки, получаемой концессионером за основную деятельность по КС. На возврат инвестиций по проекту данный механизм не повлияет. В случае получения сверхприбыли от реализации ВМР, такая выручка позволит сократить срок возврата вложенных инвестиций. С другой стороны, при правильной оценке рынка, можно заранее просчитать горизонт масштабирования бизнеса.

Какие нужны ресурсы и решения

Проект на основе концессионного соглашения в сфере обращения с ТКО сегодня является выгодным решением, однако он сопровождается массой административных, рабочих, бюрократических, финансовых вопросов. Очень важно иметь сильную команду, в которой будут заранее распределены компетенции и определены ответственные лица за переговорный процесс с разными структурами. Не всегда, правда, можно свести вместе инжиниринговые и юридические компетенции, подобрать серьёзные кадры. Инвесторы обычно предпочитают заказывать комплексные концессионные решения «под ключ». На молодом российском рынке обработки ТКО компаний, предлагающих такой продукт, единицы, и они всегда востребованы. В то же время, комплексные решения позволяют получить уникальный опыт, который пригодится вам для других проектов, сэкономить время и деньги.

Получить дополнительные консультации по теме концессий в сфере обращения с отходами можно в Центре экологических реформ по адресу: [email protected]